La apropiación del litoral

Cómo se privatizó el mar

«Los terrenos ganados al mar […] pasarán a ser propiedad privada de sus concesionarios.»

Ley 55/1969, de 26 de abril, artículo 18.

Hay un bien que, por principio, nadie debería poder poseer porque su uso pertenece a todos: la orilla del mar. La playa, la zona hasta donde suben y bajan las mareas, el mar territorial y sus fondos ya formaban parte del dominio público. La Constitución de 1978 los incluirá expresamente entre los bienes a los que atribuye directamente la condición de dominio público estatal.¹

Pero precisamente en transformar el bien común en privilegio privado destacaba la casa franquista. Había convertido las donaciones en salarios, los palacios regalados en compras simuladas y el dinero de los vencidos en papel sin valor. Le faltaba hacer lo mismo con el mar.

Lo hizo.

El litoral era dominio público

El dominio marítimo no estaba bajo la autoridad de un único organismo. La Marina, Obras Públicas, los ayuntamientos y distintas administraciones compartían su vigilancia, ordenación y aprovechamiento. Esa superposición de competencias no protegía necesariamente la costa. También multiplicaba las puertas a las que podía llamar un promotor bien relacionado.

La Ley de Costas de 26 de abril de 1969 reconocía como bienes de dominio público las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, su lecho y su subsuelo. Proclamaba su uso público, pero permitía a la Administración establecer reservas y otorgar las concesiones exigidas por la economía y el interés público. También autorizaba, fuera de los puertos, la adquisición privada de determinados terrenos ganados al mar mediante obras debidamente autorizadas.²

La proclamación era colectiva.

Las excepciones sabían reconocer a su beneficiario.

1963-1969: las leyes que abrieron la costa al negocio privado

El mecanismo no fue obra de un solo hombre. Manuel Fraga, ministro de Información y Turismo entre 1962 y 1969, fue su rostro turístico y político. Su ministerio vendía al mundo la postal de «Spain is different» y apoyaba la creación de grandes complejos turísticos. Obras Públicas otorgaba las concesiones, los ayuntamientos urbanizaban, los bancos financiaban y los promotores construían.

La Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963 creó un régimen de excepción. En los centros y zonas declarados de interés turístico nacional, los inversores cuyos proyectos se integraban en los planes aprobados podían obtener reducciones fiscales, amortizaciones privilegiadas, facilidades aduaneras, prioridad para acceder al crédito oficial, derechos de uso sobre determinados bienes públicos y procedimientos de expropiación o venta forzosa.³

Seis años después, el dispositivo llegó hasta el mar. La Ley 28/1969 de Costas permitió que determinados terrenos ganados al mar pasaran a ser propiedad de quienes hubieran ejecutado las obras autorizadas. La Ley 55/1969 sobre puertos deportivos fue todavía más explícita: su artículo 18 estableció que los terrenos ganados al mar mediante la construcción de un puerto deportivo o de su paseo marítimo pasarían a ser propiedad privada de los concesionarios.

El artículo siguiente les concedía prioridad para acceder a créditos turísticos y otros créditos oficiales. A ello podían añadirse subvenciones, ayudas y beneficios fiscales.⁴ El régimen ni siquiera necesitaba vender jurídicamente la playa. Hizo algo mejor para sus favorecidos: les concedió su explotación, les permitió convertirse en propietarios de terrenos ganados al mar y después les reservó créditos, subvenciones y ventajas fiscales.

La Ley de 1969 codificaba las competencias, reconocía derechos adquiridos y organizaba autorizaciones y concesiones. Lo que protegía deficientemente quedaba entregado a las decisiones administrativas, los planes urbanísticos y los intereses privados. Su insuficiente definición de la playa, la debilidad de las servidumbres, la ausencia de una verdadera protección de los terrenos colindantes y la generalización de las concesiones dejaban el litoral sometido a las relaciones de fuerza.

Todo aquello que la ley olvidaba proteger se convertía en una invitación a construir. Cuando la democracia aprobó una nueva Ley de Costas en 1988, su propia exposición de motivos formuló el balance: destrucción de dunas, adquisición privada de partes del dominio público, concesiones excesivas, ausencia de accesos colectivos y «privatización de hecho» de determinadas zonas del litoral.⁵

Fraga vendía la postal. El aparato del régimen redactaba el título de propiedad. Es el método del asesor jurídico aplicado a la arena: no se viola la regla.

Se redacta.

José Banús: de Cuelgamuros a Marbella

Faltaban las manos. No escaseaban, y a menudo eran las mismas que habían construido el régimen. La figura emblemática fue José Banús Masdeu, presentado por los archivos públicos andaluces como «el constructor del régimen».

Junto con sus hermanos, bajo la razón social Hermanos Banús, participó en las obras del Valle de los Caídos, hoy Valle de Cuelgamuros. La empresa construyó la carretera de acceso al monumento y contó con un destacamento de trabajadores penados, compuesto mayoritariamente por condenados políticos y prisioneros de guerra. El número total sigue siendo objeto de discusión.

Su falta de libertad, no.⁶

Tres destacamentos penales abastecieron los principales tajos. San Román, filial de Agromán, perforó la roca de la cripta. Estudios y Construcciones Molán trabajó en el monasterio. Banús construyó la carretera. Huarte intervino posteriormente en la construcción de la cruz, después de que los últimos trabajadores penados hubieran abandonado el lugar.

Banús no estaba construyendo únicamente una carretera.

Estaba construyendo su lugar dentro del régimen.

Agromán fue adquirida por Ferrovial en 1995; Huarte se integró en el grupo que posteriormente se convirtió en OHL, hoy OHLA. Estas filiaciones empresariales, producidas décadas después, no transfieren ninguna responsabilidad histórica.⁷

Del monumento de los muertos, los Banús pasaron a la costa de los vivos.

Madrid: aprender cuánto vale una decisión administrativa

Antes de bajar a Marbella, Banús había aprendido en Madrid cuánto podía aumentar el valor de un terreno mediante una decisión administrativa. En 1948, Hermanos Banús adquirió al norte de Madrid terrenos rústicos y forestales por aproximadamente dos pesetas y media el metro cuadrado. Una parte fue posteriormente recalificada como suelo edificable y los planes permitieron densidades particularmente elevadas. Las sociedades Banús construyeron y vendieron después las viviendas del barrio del Pilar.⁸

José Banús presidía la Junta de Compensación del barrio, organismo integrado por los propietarios encargados de la urbanización. No era un funcionario que expropiaba terrenos. El mecanismo era menos teatral y mucho más rentable: comprar suelo barato, obtener su recalificación, aumentar la densidad edificable, vender las viviendas y dejar después a la colectividad la carga de equipamientos y obras que seguían sin terminar.

Aparece aquí de nuevo la confusión entre lo público y lo privado que caracterizaba al padrino. Quien obtenía la decisión pública recogía después el beneficio privado. De Juan March, financiador del golpe, a José Banús, la casa cambiaba de industria.

No de método.

Puerto Banús: una concesión nacida bajo Franco

En 1962, Banús llegó a la Costa del Sol. A través de Banús Andalucía la Nueva, S.A., adquirió terrenos destinados a un proyecto de aproximadamente nueve millones de metros cuadrados entre los ríos Verde y Guadaiza. Desde 1963 desarrolló Nueva Andalucía, una ciudad turística de lujo con villas, hoteles, campos de golf, casino, plaza de toros y puerto deportivo.⁹

El Ministerio de Obras Públicas autorizó la construcción del puerto el 12 de septiembre de 1967. Fue inaugurado oficialmente el 18 de mayo de 1970 por el ministro Gonzalo Fernández de la Mora. El 2 de agosto siguiente, Banús presentó su creación al mundo durante una fiesta con mil setecientos invitados. Rainiero de Mónaco, Grace Kelly, el Aga Khan y Roman Polanski estuvieron presentes. Julio Iglesias cantó.

El puerto podía albergar alrededor de novecientas embarcaciones y adoptó el nombre de su promotor, como si el propio litoral hubiera recibido una nueva firma. La postal que el ministerio vendía al mundo estaba terminada: un dominio público entregado mediante concesión durante casi un siglo, rodeado de terrenos valorizados por decisiones del régimen y transformado en marina para millonarios por un empresario cuya ascensión había comenzado en las obras del franquismo.

Dominio público, ingresos privados

Lo que no podía venderse fue concedido. Lo ganado al mar podía convertirse en propiedad privada. Lo que seguía siendo jurídicamente público podía generar ingresos privados. Lo que pertenecía al uso de todos se convirtió en puerto para yates, terrazas, comercios y playas explotadas por una sociedad.

No se vendió la playa.

Se vendió algo mejor: el derecho exclusivo a obtener de ella una renta durante casi un siglo.

Después de la muerte de José Banús en 1984, la sociedad pasó al control de la familia Vidiella. En mayo de 2024, la Junta de Andalucía prorrogó la concesión hasta el 3 de octubre de 2066. Un derecho de explotación concedido por un Gobierno franquista atravesará así casi un siglo y varias generaciones políticas.¹⁰

Dos resoluciones del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía han establecido, sin embargo, que determinados espacios de la playa de Levante, arrendados por Puerto Banús a establecimientos comerciales, pertenecían al dominio público y se encontraban fuera del perímetro de la concesión. La distinción importa: la sociedad posee una concesión sobre el dominio portuario, pero no posee por ello todas las playas formadas alrededor del puerto.¹¹

El mecanismo general permanece intacto. Una concesión nacida bajo Franco, transmitida a sucesores económicos y prorrogada bajo la democracia seguirá produciendo ingresos hasta 2066.

Los regímenes pasan.

El derecho a cobrar permanece.

Turismo franquista: privilegio privado y financiación pública

Este es, por tanto, el reverso de la postal. El turismo de masas no fue únicamente una fuente de divisas y crecimiento. Fue también una de las mayores operaciones de apropiación de rentas, accesos y paisajes del litoral español. El caso Banús no fue una anomalía local, sino uno de los rostros más espectaculares de un dispositivo nacional.

La legislación sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional permitió imponer grandes operaciones turísticas sometidas a excepciones respecto de las normas ordinarias de ordenación, en las que la decisión administrativa, la financiación pública y la promoción privada avanzaban juntas.¹²

No se privatizó jurídicamente todo el mar. Se privatizaron sus accesos, sus vistas, los terrenos ganados a sus aguas, sus concesiones y el derecho a decidir quién podía obtener beneficio de ellos. Empresas cercanas al régimen obtuvieron terrenos valorizados mediante decisiones administrativas, ventajas fiscales, créditos privilegiados, subvenciones y derechos de explotación cuya duración superó a la propia dictadura.

La ley declaró público el litoral.

Después organizó los mecanismos para reservar sus beneficios.

La privatización de hecho del litoral franquista

Cuando hoy se contempla la línea de edificios y hoteles que oculta el horizonte en tantas playas españolas, no se contempla únicamente el éxito de un modelo turístico. Se contempla también el último piso del mismo edificio.

Aquel en el que la mafia franquista consiguió privatizar hasta el mar.

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Notas y fuentes

1. Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas, artículo primero; Constitución española de 1978, artículo 132.2. Consultar la Ley de Costas de 1969 y la Constitución española. ↩
2. Ley 28/1969, artículos 1, 3, 5, 7, 9 y 10. La ley distinguía el dominio público, su uso colectivo, las concesiones y determinados terrenos ganados al mar. Consultar el texto en el BOE. ↩
3. Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, especialmente artículos 20 y 21. Los beneficios se vinculaban a los proyectos y planes aprobados en centros y zonas declarados de interés turístico nacional. Consultar la ley. ↩
4. Ley 28/1969 sobre Costas, artículo 5; Ley 55/1969, de 26 de abril, sobre puertos deportivos, artículos 16 a 19. Consultar la Ley de Costas y la Ley de Puertos Deportivos. ↩
5. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, exposición de motivos. El legislador denuncia, entre otros fenómenos, la destrucción de dunas, la adquisición privada del dominio público y la «privatización de hecho» producida por determinadas concesiones y por la inexistencia de accesos públicos. Consultar la Ley de Costas de 1988. ↩
6. Luis Antonio Ruiz Casero, «Con la Cruz de los Caídos a cuestas. Los destacamentos penales de Cuelgamuros, 1943-1950», Cuadernos de Historia Contemporánea, vol. 45, 2023; Luis Antonio Ruiz Casero, Xurxo Ayán Vila y Márcia Lika Hattori, «Los Rodríguez, S.A. Auge y caída de un contratista portugués en Cuelgamuros, 1943-1950», Historia Contemporánea, n.º 75, 2024. Consultar el primer estudio y el segundo. ↩
7. Ferrovial, historia de Agromán; OHLA, historia de Huarte y de la constitución de OHL. Las operaciones de adquisición y fusión se produjeron varias décadas después de las obras de Cuelgamuros. Historia de Agromán y historia de Huarte y OHLA. ↩
8. «El barrio del Pilar registra una de las mayores densidades de población de toda Europa», El País, 17 de junio de 1981; BOE de 14 de febrero de 1969, donde se menciona a José Banús como presidente de la Junta de Compensación del barrio del Pilar. Consultar la investigación de El País. ↩
9. Archivo Histórico Provincial de Málaga, Junta de Andalucía, «José Banús y el turismo en Andalucía» y expediente «Puerto Banús: 50 aniversario». Los documentos reconstruyen la adquisición de terrenos, el proyecto de Nueva Andalucía, la autorización de 1967, la inauguración oficial de 18 de mayo de 1970 y la fiesta del 2 de agosto. Consultar el expediente de los archivos andaluces. ↩
10. Junta de Andalucía, relación de concesiones portuarias publicada en el BOJA de 9 de mayo de 2025. La modificación aprobada el 30 de mayo de 2024 fija la expiración de la concesión el 3 de octubre de 2066. Consultar el documento oficial. ↩
11. Néstor Cenizo, «Puerto Banús quiere seguir explotando otros 40 años playas andaluzas que los tribunales declararon de dominio público», elDiario.es, 24 de enero de 2024; Parlamento de Andalucía, BOPA n.º 467, 3 de julio de 2024. Los documentos mencionan las resoluciones del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía relativas a determinados espacios de la playa de Levante. Consultar la investigación. ↩
12. Luis Galiana Martín y Diego A. Barrado Timón, «Los Centros de Interés Turístico Nacional y el despegue del turismo de masas en España», Investigaciones Geográficas, n.º 39, 2006, pp. 73-93. El estudio analiza el carácter excepcional del dispositivo, su extensión nacional y su papel en la ordenación de grandes operaciones turísticas. Consultar el estudio. ↩