Franco: anatomía de los plenos poderes

Septiembre-octubre de 1936: cómo un mando de guerra se convierte en un poder de Estado sin límite

Juan José Linz acabaría reconociendo que había estudiado, en parte, «un régimen autoritario sin Franco». Tomémosle la palabra. Volvamos a colocar a Franco dentro del franquismo. No al Franco psicológico, al personaje de las biografías o al hombre al que se atribuyen retrospectivamente intenciones secretas, sino al Franco jurídico y político: aquel al que los generales sublevados invisten, aquel al que definen los decretos, aquel al que obedecen las nuevas instituciones y aquel que explica públicamente qué pretende hacer con el poder que acaba de recibir.

El ejercicio exige finalmente muy poca interpretación. Entre finales de septiembre y comienzos de octubre de 1936, varios documentos se responden entre sí: un proyecto todavía contempla limitar el poder de Franco a la duración de la guerra; el decreto definitivo elimina esa limitación y le atribuye «todos los poderes del nuevo Estado»; el presidente de la Junta de Defensa Nacional le entrega públicamente los «poderes absolutos del Estado»; Franco responde que ponen España en sus manos; pocas horas después anuncia que España se organizará según un «amplio concepto totalitario»; finalmente, el primer Boletín Oficial del Estado presenta la organización provisional como anuncio de la que se volverá permanente después de la conquista del territorio.

Antes de preguntar a qué categoría pertenece el régimen, hay que empezar por leer qué hace con el poder.

Antes de los plenos poderes todavía existía un límite

La concentración del poder en torno a Franco no estaba completamente decidida cuando los generales sublevados se reúnen a finales de septiembre de 1936. Después del fracaso de una dirección militar puramente colegiada, avanza el principio del mando único. Pero el paso del mando militar al poder político suscita mayores resistencias.

El 28 de septiembre, el proyecto preparado, entre otros, por el general Alfredo Kindelán y Nicolás Franco contempla que Franco se convierta en generalísimo y jefe del Estado, pero con una limitación fundamental: «mientras dure la guerra».¹

Hay que ser precisos. Esa fórmula pertenece a un proyecto. No fue aprobada y después suprimida fraudulentamente de una ley ya adoptada. La reunión del 28 de septiembre no termina con un texto definitivamente cerrado. Varios generales comprenden precisamente lo que supone trasladar las funciones de la Junta de Defensa a un solo hombre. Cabanellas recibe finalmente el encargo de preparar el decreto y confía su redacción definitiva a José Yanguas Messía.

Cuando el texto se publica dos días después, una cosa es cierta: la limitación temporal ha desaparecido.

Una tradición historiográfica atribuye a Nicolás Franco una intervención de última hora sobre el texto camino del Boletín. Luis Fernando Crespo Montes recuerda, sin embargo, que no existe una prueba documental definitiva que permita convertir esa versión en un hecho establecido. La hipótesis puede mencionarse. No debe transformarse en certeza.

Y tampoco hace falta. El decreto publicado basta.

29 de septiembre: el decreto no entrega únicamente el mando de la guerra

El decreto n.º 138, fechado el 29 de septiembre de 1936 y publicado al día siguiente en el Boletín Oficial de la Junta de Defensa Nacional, comienza explicando por qué la organización provisional establecida después de la sublevación ya no resulta suficiente. El texto no se limita a las necesidades militares inmediatas. Hay que preparar el futuro con «la máxima autoridad» y concentrar en un solo poder las facultades necesarias para la victoria, pero también para el establecimiento, la consolidación y el desarrollo del nuevo Estado.²

La guerra justifica la urgencia. El texto, sin embargo, ya mira más allá de la guerra.

El artículo primero nombra a Franco jefe del Gobierno del Estado español y añade la fórmula que cambia la naturaleza de la función:

«asumirá todos los poderes del nuevo Estado».

No algunos poderes. No únicamente los militares. No solo aquellos indispensables para dirigir las operaciones. Todos los poderes del nuevo Estado.

El artículo segundo añade inmediatamente el mando militar: Franco se convierte en generalísimo de las fuerzas nacionales de tierra, mar y aire y general en jefe de los ejércitos de operaciones. El mismo hombre reúne así la dirección política del nuevo Estado y el mando superior de las fuerzas que todavía deben conquistar una gran parte del territorio.

La concentración no es una interpretación hostil del decreto. Es el objeto declarado de su preámbulo.

La guerra no explica por sí sola esa concentración

Podría responderse que, en plena guerra civil, la concentración del mando no tiene nada de extraordinario. Un ejército no se dirige mediante referéndum y un conflicto puede imponer una dirección única. El argumento sería atendible si los textos limitaran ese poder a la guerra.

Pero precisamente la limitación contemplada en el proyecto desaparece. Y el decreto no habla únicamente de victoria militar: habla de nuevo Estado, de su establecimiento, de su consolidación y de su desarrollo.

La diferencia es considerable. Ya no se entregan a Franco únicamente las operaciones militares. Se le entrega el Estado que esas operaciones deben producir.

Cabanellas: el testigo pertenece al mismo bando

Es aquí donde el testimonio de Miguel Cabanellas adquiere su verdadero valor. No hay que pedirle que revele una supuesta «psicología profunda» de Franco. Sería transformar un testimonio político en un peritaje psiquiátrico. Cabanellas hace algo mucho más interesante: prevé un comportamiento.

Según el testimonio transmitido por Kindelán, Cabanellas advierte a sus compañeros de que conocen mal a Franco. Él lo había tenido bajo sus órdenes en el Ejército de África. Si le entregan España, explica en sustancia, se creerá dueño de ella y no permitirá que nadie lo releve, ni durante la guerra ni después, hasta su muerte.³

El origen de la advertencia le da su fuerza. Cabanellas no es un republicano que denuncia desde el campo contrario al jefe de la sublevación. Es un general sublevado, presidente de la Junta de Defensa Nacional y actor de la destrucción de la legalidad republicana. El testigo se encuentra dentro del propio mecanismo que lleva a Franco al poder.

Y no dice: Franco es fascista, Franco es totalitario, Franco es esto o aquello. Dice, en esencia: si le dais el poder, no lo devolverá.

1 de octubre: la Junta entrega lo que todavía posee

El 1 de octubre de 1936, en la Capitanía General de Burgos, la investidura escenifica el traslado que acaba de organizarse jurídicamente. Cabanellas se dirige a Franco en nombre de la Junta de Defensa Nacional y le declara:

«Os entrego los poderes absolutos del Estado.»

La fórmula es notable porque procede precisamente del hombre que todavía preside el órgano que transmite esos poderes.⁴

Franco responde aceptando el cargo y resume él mismo lo que acaba de recibir: «Ponéis a España en mis manos.»

Sería artificial convertir la frase en una prueba jurídica suplementaria. El decreto ya existe. Su valor es otro: muestra cómo el propio beneficiario entiende la escena. El lenguaje ceremonial coincide con el lenguaje del texto. El poder abandona un órgano colegiado y se concentra en una persona.

Cabanellas había advertido: dadle España. Franco responde: ponéis España en mis manos.

A veces la Historia ofrece coincidencias cuya claridad ahorra mucha literatura.

Franco da él mismo nombre al proyecto

Pero quizá la pieza más importante llegue unas horas después. Siempre puede discutirse el significado de un decreto redactado en tiempos de guerra o el énfasis de una ceremonia militar. Resulta más difícil apartar la definición que Franco da personalmente del nuevo Estado.

En sus declaraciones del 1 de octubre anuncia:

«España se organiza dentro de un amplio concepto totalitario.»

Y asocia esa organización a «los más severos principios de autoridad».⁵

El vocabulario importa. La palabra totalitario no es aquí una calificación inventada décadas después por un historiador hostil al régimen. Pertenece al vocabulario de Franco en el momento mismo en que recibe los poderes del nuevo Estado.

La diplomacia estadounidense lo entiende inmediatamente así. Un despacho dirigido al Departamento de Estado después del discurso informa de que Franco pretende organizar la nueva España según «totalitarian concepts» y sustituir el voto popular por otras formas de expresión de la voluntad nacional.⁶

Este documento exterior resulta especialmente útil: muestra cómo un observador contemporáneo, ajeno a la polémica historiográfica española posterior, comprende el discurso desde octubre de 1936.

Después de Linz, volvamos simplemente al texto de Franco

Aquí el artículo anterior encuentra su prolongación natural. Linz sostendrá que Franco no concebía realmente su régimen como totalitario y que el vocabulario de 1936 debe situarse en su contexto. Muy bien. El contexto debe estudiarse.

Pero no puede utilizarse para hacer desaparecer la frase.

Franco acaba de recibir todos los poderes del nuevo Estado. La limitación a la duración de la guerra ya no aparece en el decreto publicado. El poder político y el mando militar están reunidos en sus manos. Después anuncia personalmente una organización fundada en un «amplio concepto totalitario» y en los más severos principios de autoridad.

A partir de ahí comienza el trabajo del historiador: determinar qué hará efectivamente el régimen con esa ambición. Partido unificado, supresión del pluralismo político, sindicato vertical, control de la escuela, censura, encuadramiento de la juventud, juramentos de fidelidad, justicia de excepción, represión política: cada uno de estos mecanismos deberá examinarse por separado.

Pero el orden de la prueba importa. No hay que empezar preguntando a Linz qué quería construir Franco cuando Franco ya lo había dicho.

2 de octubre: lo provisional ya es el borrador de lo permanente

Queda una última objeción. Todo aquello podría ser provisional. El estado de guerra impondría una arquitectura excepcional destinada a desaparecer una vez obtenida la victoria.

El primer número del nuevo Boletín Oficial del Estado, fechado el 2 de octubre de 1936, hace muy difícil esa lectura. La ley que organiza administrativamente el nuevo Estado precisa que la estructura entonces creada todavía no es definitiva, pero que constituye ya el «anuncio de la permanente a establecerse» una vez dominado todo el territorio nacional.⁷

Ese es el punto decisivo. Lo provisional no aparece como una excepción de guerra que la paz hará desaparecer. Se presenta como el borrador de lo permanente.

La conquista militar no marca, por tanto, el final previsto de la arquitectura política. Debe permitir extenderla al conjunto de España.

Del jefe del Gobierno al jefe del Estado

La misma ley revela otra evolución extremadamente rápida. El decreto del 29 de septiembre había nombrado formalmente a Franco «Jefe del Gobierno del Estado Español». La diferencia no carece de importancia: todavía podía dejar subsistir, al menos gramaticalmente, algo entre el jefe del Gobierno y el Estado.

Sin embargo, en la nueva organización publicada el 2 de octubre, varios servicios aparecen ya sometidos a la autoridad del «Jefe del Estado». Se crea una Secretaría General del Jefe del Estado; la política exterior depende directamente de él; las decisiones más importantes de la Junta Técnica ascienden hasta esa autoridad superior.

En pocos días, el lenguaje administrativo acompaña así al movimiento político: el jefe del Gobierno del nuevo Estado se convierte en el jefe del Estado.

Este desplazamiento no debe aislarse artificialmente del resto. Acompaña la desaparición práctica de la Junta de Defensa como centro político. Cabanellas, que la presidía, es nombrado poco después inspector general del Ejército. El órgano que había transmitido el poder se desvanece detrás de quien lo recibió.

El poder cambia de sede.

Lo que permiten afirmar los documentos

No es necesario proyectar sobre septiembre de 1936 los treinta y nueve años que seguirán. Sería razonar hacia atrás. Basta permanecer lo más cerca posible de los documentos contemporáneos.

A finales de septiembre, un proyecto contempla todavía un poder político limitado a la duración de la guerra. En el decreto publicado esa limitación desaparece. El texto afirma que deben concentrarse las facultades necesarias no solo para la victoria, sino para construir el nuevo Estado. Franco recibe todos esos poderes y acumula inmediatamente la dirección política y el mando militar.

El 1 de octubre, la Junta califica públicamente esos poderes de absolutos. Franco declara que España queda puesta en sus manos. Después define el nuevo orden según un concepto totalitario y los principios más severos de autoridad. Al día siguiente, la organización administrativa provisional se presenta oficialmente como anuncio de la organización permanente que deberá extenderse al país después de su conquista.

Ninguna de estas piezas, considerada aisladamente, exime de estudiar los treinta y nueve años siguientes. Pero, consideradas conjuntamente, impiden presentar la concentración del poder personal de Franco como un fenómeno tardío, accidental o exterior a la construcción inicial del régimen.

Cabanellas no diagnosticó a Franco: previó lo que haría

Por eso la advertencia de Cabanellas merece volver al final del expediente y no ocupar su centro. Su valor no es profético en un sentido misterioso. Procede de que conocía a Franco como superior militar y formula una previsión verificable: si ese hombre recibe España, no permitirá que vuelvan a relevarlo.

Franco morirá el 20 de noviembre de 1975, todavía jefe del Estado.

Sería abusivo concluir que Cabanellas había adivinado hasta el último detalle del régimen futuro. Había comprendido algo mucho más elemental y verificable: la entrega del poder corría el riesgo de no ser reversible.

Y el derecho insurgente de septiembre-octubre de 1936 acababa precisamente de eliminar la principal garantía de esa reversibilidad: la duración.

Volver a colocar a Franco en el centro

Podemos volver ahora a Linz. Su autocrítica reconocía una dificultad: su análisis del régimen español había integrado insuficientemente el poder personal de Franco. Este tercer artículo permite empezar a medir concretamente lo que significa esa ausencia.

Franco no es simplemente un árbitro situado por encima de varias «familias» políticas. Desde el nacimiento del nuevo Estado insurgente, la norma concentra en él los poderes, el aparato administrativo se organiza bajo su autoridad, el mando militar le pertenece y el lenguaje oficial lo transforma casi inmediatamente en jefe del Estado.

Y el hombre situado de este modo en el centro no oculta el vocabulario de su proyecto. Habla de autoridad, unidad, eliminación del sufragio político tal como existía y concepto totalitario.

La pregunta que guiará a partir de ahora la serie ya no es:

¿Se parece Franco suficientemente a los modelos de Linz para entrar en una categoría?

Se convierte en otra:

¿Qué poderes recibió Franco, cómo los conservó y qué hizo con ellos?

Es una pregunta menos elegante que un tipo ideal.

Tiene, sin embargo, una ventaja: los archivos pueden responderla.

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Notas y fuentes

1. Luis Fernando Crespo Montes, «España, 1.º de octubre de 1936», Revista de Estudios Políticos, nueva época, n.º 102, octubre-diciembre de 1998, especialmente pp. 250-254. Crespo reconstruye el proyecto elaborado por Kindelán y Nicolás Franco, que contemplaba una jefatura del Estado limitada «mientras dure la guerra», así como las resistencias surgidas durante la reunión del 28 de septiembre. Advierte que la hipótesis de una modificación de última hora realizada por Nicolás Franco no cuenta con una prueba documental concluyente. ↩
2. Boletín Oficial de la Junta de Defensa Nacional de España, n.º 32, Burgos, 30 de septiembre de 1936, decreto n.º 138 de 29 de septiembre de 1936. El preámbulo reclama la concentración «en un solo poder» de las facultades necesarias para la victoria y para el establecimiento, consolidación y desarrollo del nuevo Estado; el artículo primero nombra a Franco jefe del Gobierno del Estado español y dispone que asumirá «todos los poderes del nuevo Estado». ↩
3. Advertencia de Miguel Cabanellas transmitida por Alfredo Kindelán y recogida por Crespo Montes, art. cit., p. 253, nota 31. Cabanellas recuerda haber tenido a Franco bajo sus órdenes en el Ejército de África y prevé que, una vez España quede en sus manos, no aceptará ser sustituido ni durante ni después de la guerra. Véase también Julián Casanova, Franco, Barcelona, Crítica, 2025. ↩
4. Crespo Montes, art. cit., pp. 252-253. Durante la ceremonia del 1 de octubre de 1936, Cabanellas declara entregar a Franco los «Poderes absolutos del Estado». Franco responde que España queda puesta en sus manos. ↩
5. Miguel Pino Abad, «Los inicios de la Administración central franquista», Anuario de Historia del Derecho Español, n.º 77, 2007, especialmente p. 385. El autor documenta, a partir de la prensa contemporánea, las declaraciones de Franco relativas al «amplio concepto totalitario» y a «los más severos principios de autoridad». ↩
6. Foreign Relations of the United States, Diplomatic Papers, 1936, vol. II, Europe, despacho diplomático estadounidense posterior al discurso de Franco. El documento informa de que la nueva España debía organizarse según «totalitarian concepts» y sustituir el voto popular por otras formas de expresión de la voluntad nacional. ↩
7. Boletín Oficial del Estado, n.º 1, Burgos, 2 de octubre de 1936, Ley de 1 de octubre de 1936 sobre organización administrativa del nuevo Estado. El texto precisa que la estructura creada, sin ser todavía definitiva, constituye «anuncio de la permanente a establecerse» una vez dominado todo el territorio. Instituye, entre otros organismos, la Junta Técnica del Estado y la Secretaría General del Jefe del Estado. ↩
8. Para la formación progresiva del aparato administrativo franquista y el desplazamiento del centro de decisión desde la Junta de Defensa Nacional hacia Franco, véanse también Miguel Pino Abad, art. cit.; Javier Tusell, Franco en la guerra civil. Una biografía política, Tusquets, 1992; y Luis Fernando Crespo Montes, art. cit.