Razón de Estado: amnistía, GAL e impunidad
La razón de Estado
Cuando la democracia heredó la cerradura
«La amnistía viene de una palabra griega que significa olvido.»1
Jesús María de Leizaola, presidente del Gobierno Vasco en el exilio, octubre de 1976.
La palabra prometía un olvido compartido. En la práctica, unos olvidaron lo que habían hecho y otros tuvieron que olvidar lo que habían sufrido.
El episodio anterior, dedicado a la impunidad, terminó con una pregunta que no puedo eludir y que altera la moral sencilla de todo este folletín. La impunidad del clan no fue únicamente obra de los franquistas. Fue mantenida durante décadas por la democracia que los sucedió, a veces por hombres que habían combatido la dictadura. Hay que afrontar ese hecho sin facilidades, como ciudadano que vivió aquellos años y no como fiscal que distribuye de antemano los papeles. Porque aquí, por primera vez, los responsables no llevan todos la misma camisa, y la honestidad obliga a reconocerlo.
La Ley de Amnistía de 1977: liberar y proteger
Empecemos por la Ley de Amnistía de 1977, cuya historia es más compleja de lo que permite la leyenda. A veces se presenta como una amnistía impuesta a los vencidos con el único propósito de proteger a los verdugos. Es incompleto. La amnistía fue reclamada primero por la propia izquierda, gritada en las calles bajo la consigna «amnistía y libertad», porque debía abrir las cárceles en las que todavía permanecían militantes de la oposición.
El 14 de octubre de 1977, la ley fue aprobada por 296 votos a favor, 2 en contra, 18 abstenciones y un voto nulo. El PSOE y el Partido Comunista votaron a favor. Alianza Popular, donde se sentaban varios antiguos ministros de Franco, se abstuvo.2
Ahí está la paradoja. Quienes querían liberar a los presos políticos aceptaron una ley que protegía también a agentes de la represión. Las propuestas comunista, socialista y nacionalista no incluían inicialmente esa protección. Apareció en el texto impulsado por la Unión de Centro Democrático. Los apartados e) y f) del artículo 2 extendieron la amnistía a determinados delitos cometidos por autoridades, funcionarios y agentes del orden público durante la persecución de actos políticos o en el ejercicio de sus funciones.3
La izquierda no firmó ignorando lo que hacía. Firmó dentro de una relación de fuerzas en la que juzgar al franquismo parecía todavía impensable.
Lo que se aceptó como precio del tránsito terminó convertido en peaje permanente de la democracia.
El miedo de 1981 no explica cuarenta años
Queda la verdadera pregunta. ¿Por qué, cuando el PSOE gobernó entre 1982 y 1996, particularmente durante sus primeras legislaturas con mayoría absoluta, no reformó esa ley? ¿Por qué el Estado no convirtió las primeras exhumaciones familiares en una política pública nacional? ¿Por qué no examinó de manera general las responsabilidades de los aparatos heredados?4
La democracia no inventó la impunidad. La heredó bajo amenaza y después se acomodó a ella cuando esa amenaza fue retrocediendo.
La primera explicación es el miedo, y no tiene nada de deshonroso. El 23 de febrero de 1981, guardias civiles habían asaltado el Congreso de los Diputados con las armas en la mano. Una parte del Ejército conservaba todavía reflejos políticos procedentes del franquismo. Tocar el pacto fundacional y reabrir las responsabilidades de la dictadura podía interpretarse como una provocación a los cuarteles. Se comprende que gobernantes que habían visto entrar fusiles en el hemiciclo no quisieran tentar inmediatamente a la suerte.
Pero el miedo explica el primer silencio.
No explica los cuarenta años siguientes.
A medida que la democracia se consolidó, que las Fuerzas Armadas quedaron progresivamente sometidas al orden constitucional y que el riesgo de golpe de Estado disminuyó, aquel argumento perdió fuerza sin que el silencio la perdiera.
La continuidad de la magistratura, la policía y la administración
La segunda explicación es la continuidad institucional. Amplios sectores de la magistratura, la policía, el Ejército y la alta Administración pasaron de un régimen a otro sin una depuración sistemática ni un examen general de responsabilidades. Resultaba difícil construir una justicia retrospectiva con instituciones que habrían tenido que comenzar interrogando su propia historia.
La tercera explicación es más prosaica. El relato de una «Transición modélica» servía también a la nueva democracia, que encontraba en él legitimidad internacional y prefería mirar hacia Europa, la modernización y el futuro antes que hacia las fosas.
La Transición evitó un nuevo enfrentamiento militar generalizado y permitió establecer instituciones democráticas. Pero no fue pacífica. Sophie Baby ha documentado más de tres mil actos violentos y 714 muertes entre 1975 y 1982.5
Comprender el compromiso no obliga a santificarlo. No reprocho a los actores de 1977 no haber dispuesto de la fuerza política de la que disponemos hoy. Reprocho a sus sucesores haber transformado una precaución transitoria en dogma de Estado.
Los GAL: cuando el Estado democrático cruzó la línea
Hay un capítulo en el que la continuidad dejó de ser únicamente pasiva. El Estado democrático no se limitó a heredar aparatos, secretos y hombres. Recuperó algunas de las prácticas más oscuras de la guerra clandestina. Ese capítulo tiene un nombre: los Grupos Antiterroristas de Liberación, los GAL.
Entre 1983 y 1987, bajo el Gobierno de Felipe González, grupos financiados con fondos públicos desarrollaron una guerra sucia contra ETA. Causaron 27 muertos, según el balance actualmente manejado por el Gobierno Vasco, y al menos 11 de esas víctimas no tenían relación con ETA ni con su entorno.6
Los GAL no surgieron en un desierto. Reutilizaron mercenarios, intermediarios y métodos que ya habían aparecido en redes anteriores de guerra sucia, estudiadas en el episodio dedicado a los sicarios. La estructura extraterritorial que la dictadura había utilizado no fue simplemente heredada por la democracia.
Durante un tiempo, fue puesta de nuevo en funcionamiento.
Barrionuevo y Vera: responsabilidades judicialmente establecidas
Aquí se impone la máxima precisión, porque una acusación vaga sería indigna del asunto. El 29 de julio de 1998, el Tribunal Supremo condenó al antiguo ministro del Interior José Barrionuevo y al antiguo secretario de Estado para la Seguridad Rafael Vera a diez años de prisión por el secuestro de Segundo Marey y por malversación de fondos públicos.
El Tribunal Constitucional rechazó posteriormente sus recursos. En 2010, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos concluyó, en el asunto Vera Fernández-Huidobro contra España, que el procedimiento no había vulnerado el artículo 6 del Convenio. Señaló que la imparcialidad inicial del juez instructor podía suscitar dudas, pero consideró que la posterior instrucción realizada por el Tribunal Supremo había corregido esa dificultad.7
Estas responsabilidades ministeriales son hechos judicialmente establecidos.
El nivel superior de la cadena de mando, designado por la prensa como «el X», nunca fue establecido judicialmente. Puede investigarse, sospecharse o debatirse. No puede afirmarse como hecho probado.
Me atendré a aquello que los tribunales demostraron.
Condenar el terrorismo de Estado no absuelve en absoluto a ETA. Recuerda únicamente que un Estado de derecho se niega a sí mismo cuando adopta los métodos de aquellos a quienes combate. Un Estado que financia sicarios sale del derecho que invoca.
1998: el PSOE en la cárcel, el PP en el indulto
Cuando Barrionuevo y Vera ingresaron en prisión en septiembre de 1998, el expresidente del Gobierno Felipe González los acompañó hasta las puertas de la cárcel junto con buena parte de la dirección socialista y varios miles de militantes. Tres meses después, el Gobierno de José María Aznar les concedió indultos parciales que reducían en dos tercios sus penas de prisión.8
La dirección socialista los acompañó hasta la cárcel.
El Gobierno de derechas acortó la pena.
Aquel día, las dos grandes familias políticas transmitieron, cada una a su manera, que los servidores de la razón de Estado no serían abandonados.
La impunidad no tenía color de partido.
Comprender la Transición no significa absolverla
La razón de Estado de 1977 puede explicarse. España salía de una dictadura de casi cuarenta años. Los presos de la oposición esperaban todavía la libertad. Las instituciones democráticas no estaban consolidadas y no todos aquellos que controlaban las armas se habían convertido a la soberanía popular.
Pero una decisión adoptada bajo las presiones del presente no puede gobernar eternamente el futuro. Sobre un punto concreto, el derecho internacional no deja ya espacio para equilibrar relatos: los crímenes contra la humanidad, el genocidio, los crímenes de guerra y la tortura están sometidos a obligaciones internacionales de investigación y persecución incompatibles con determinadas amnistías o prescripciones.
En febrero de 2026, varios procedimientos especiales de Naciones Unidas reprocharon nuevamente a España los obstáculos opuestos a las investigaciones. Recordaron que el archivo o el retraso de las causas impedía incluso determinar si algunos posibles responsables seguían vivos.9
Lo que la democracia española no hizo
No se reformó la Ley de Amnistía cuando la relación de fuerzas permitió plantearlo. Las primeras exhumaciones familiares no se transformaron durante décadas en una política nacional. Los aparatos heredados no fueron sometidos a un examen general de responsabilidades y numerosas denuncias fueron archivadas sin que se hubiera construido previamente una investigación judicial exhaustiva sobre todos los posibles responsables todavía vivos.
Y con los GAL ocurrió algo más grave: el Estado democrático utilizó directamente métodos que afirmaba haber dejado atrás.
La puerta que la dictadura había cerrado, la democracia no la abrió.
Heredó la cerradura, conservó la llave y durante demasiado tiempo decidió no girarla.
La Ley de Memoria Democrática y la justicia pendiente
La Ley de Memoria Democrática de 2022 establece que todas las leyes españolas, incluida la Ley de Amnistía, deben interpretarse conforme al derecho internacional. Declara asimismo imprescriptibles y no amnistiables los crímenes de guerra, los crímenes contra la humanidad, el genocidio y la tortura.10
Sin embargo, la Ley de Amnistía de 1977 continúa siendo invocada, junto con la prescripción, el principio de legalidad y la prohibición de retroactividad penal, como obstáculo en procedimientos relativos a los crímenes franquistas. Ya no sirve para liberar a ningún preso político de la dictadura. Sus efectos jurídicos siguen, sin embargo, formando parte del debate sobre la posibilidad de investigar penalmente hechos del franquismo.
La derogación de la ley sería un acto de claridad política, pero no bastaría por sí sola para resolver todos los obstáculos jurídicos. Quedaría todavía abrir archivos, investigar antes de que desaparezcan los últimos posibles responsables, identificar a las víctimas, restituir cuerpos y examinar los bienes expoliados.
Una democracia que sobrevivió a las violencias de su nacimiento es hoy suficientemente fuerte para mirar su pasado sin temblar.
Aquí es donde la investigación sobre la mafia franquista alcanza el silencio del presente, y donde este folletín encuentra su final, que no es una conclusión sino una exigencia.
No escribo esto para desacreditar una democracia que deseé, ni para colocar en el mismo plano a los verdugos y a quienes los combatieron. Sería una deshonestidad que todo este folletín rechaza. Lo escribo porque una democracia adulta puede renunciar a proteger jurídicamente los efectos de un pasado criminal.
Por eso, como ciudadano que conoció el franquismo, uno mi voz a quienes piden la derogación de la Ley de Amnistía.
El clan recibió, conservó y transmitió, y procuró que nadie pidiera cuentas. A su obra solo le faltaba una última complicidad: la del tiempo.
Y la nuestra, si aceptamos el olvido.
Es la única que todavía podemos negarle.
Llamamiento a documentación y testimonios
Para «La mafia franquista», cinco testimonios independientes, precisos y concordantes pueden contribuir a establecer un hecho que los archivos no hayan conservado. Si posee un documento sobre la Ley de Amnistía, una exhumación, los GAL, un aparato del Estado o un recuerdo familiar transmitido con precisión, puede ponerse en contacto con Espagne1936.com aquí.
Notas y fuentes
- Jesús María de Leizaola, declaraciones recogidas en Enbata, n.º 425, 14 de octubre de 1976. Véase también «Amnistías en el Estado español, II: Ley de Amnistía de 1977», Conversación sobre Historia, 15 de noviembre de 2023, presentación y referencia de la cita. ↩
- Congreso de los Diputados, votación de la Ley de Amnistía, 14 de octubre de 1977: 296 votos a favor, 2 en contra, 18 abstenciones y 1 voto nulo. Texto promulgado: Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía. ↩
- Paloma Aguilar Fernández e Ignacio Sánchez-Cuenca, «Amnistía: ¿espíritu del legislador o espíritu de los tiempos?», El País, 30 de noviembre de 2021, análisis comparado de las propuestas parlamentarias. Véanse también los apartados e) y f) del artículo 2 de la Ley de Amnistía. ↩
- Sobre las primeras exhumaciones realizadas por familiares durante la Transición y la ausencia prolongada de una política pública estatal, véase RTVE, «Cronología de la memoria democrática», 8 de noviembre de 2025, cronología de fosas, exhumaciones y políticas de memoria. ↩
- Sophie Baby documenta más de tres mil actos violentos y 714 muertes entre 1975 y 1982. Véase «El mito de la Transición pacífica», El País, 8 de septiembre de 2018, síntesis de sus investigaciones. ↩
- El Gobierno Vasco contabiliza 27 muertos causados por los GAL, de los cuales 11 no tenían relación con ETA ni con su entorno. Véase El País, 12 de agosto de 2025, campaña de reconocimiento a víctimas de los GAL y de violencia policial ilícita. ↩
- Tribunal Constitucional, resoluciones relativas a los recursos presentados en el caso Marey, publicadas en el BOE de 6 de abril de 2001. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Vera Fernández-Huidobro contra España, 6 de enero de 2010, sentencia publicada por el Ministerio de Justicia. ↩
- Sobre el acompañamiento de Barrionuevo y Vera a prisión por Felipe González y dirigentes socialistas, véase El País, 27 de noviembre de 2025, recapitulación de antiguos ministros españoles encarcelados. Indultos parciales de 23 de diciembre de 1998: José Barrionuevo y Rafael Vera. ↩
- Naciones Unidas, procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, comunicación dirigida a España el 18 de febrero de 2026, sobre obstáculos a las investigaciones de crímenes franquistas. ↩
- Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, especialmente artículo 2.3, texto íntegro publicado en el BOE. ↩
Elemento pendiente de consolidación
La cúspide de la cadena de mando de los GAL, designada por la prensa como «el X», nunca ha sido establecida judicialmente. Cualquier documento nuevo relativo a ese nivel de responsabilidad debe presentarse como una pieza que debe ser examinada y contrastada, nunca como confirmación automática de una culpabilidad.
